Op 16 maart 2023 werd in Brussel de Science Technology and Innovation Outlook 2023 gelanceerd door de OESO-topmensen Kerri-Ann Jones (Deputy Secretary-General) en Andrew Wyckoff (Director STI) en dit in aanwezigheid van Signe Ratzo, deputy Director-General van DG Research and Innovation van de Europese Commissie.
De publicatie draagt de voor zichzelf sprekende titel ‘Enabling transitions in times of disruption’.
Het O&O-beleid van de OESO-landen wordt anno 2023 in hoge mate bepaald door de uitdagingen die de tweelingtransitie klimaat & digitalisering onze maatschappij stellen.
Daar bovenop kregen we recent een dubbele crisis te verwerken. In 2020 een wereldwijde gezondheidscrisis ingevolge de covid-19 pandemie en in 2022 een globale energiecrisis, veroorzaakt door de inval van Rusland in Oekraïne.
Stijgende O&O-uitgaven, ondanks crisissen
Ondanks deze crisissen blijven de uitgaven voor O&O wereldwijd toenemen. De OESO merkt op dat het de eerste maal is dat wereldwijde crisissen niét gepaard gaan met een daling in de O&O-uitgaven.
Wel is de evolutie van de O&O-investeringen verschillend naargelang de economische sector, waarbij de traditionele industriële sector wat achterop hinkt.
Hoofdstuk 1 van het rapport diept dit verder uit.
Nieuwe uitdagingen voor het WTI-beleid (1): ‘strategic competition’
Beide bovenvermelde transities én crisissen dagen de weerbaarheid van onze samenlevingen uit en doen nieuwe vragen rijzen rond de richting van het Wetenschaps-, Technologie- en Innovatiebeleid (WTI-beleid).
Zo beklemtoonde de covid-19 pandemie de nood aan gerichte internationale samenwerking in de vaccin-ontwikkeling en haar uitrol.
En de Russische invasie in Oekraïne, en vooral de Chinese reactie daarop, maakte iedereen duidelijk dat het geopolitieke speelveld veranderd is. Energie en technologie worden onvermijdelijk inzet van een nieuwe geopolitieke strijd op het wereldtoneel. Democratieën komen daarbij tegenover autocratieën te staan.
Vooral dat laatste aspect – technologie en geo-politiek – krijgt veel aandacht in de STI 2023. Het rapport spreekt van een ‘strategic competition’ in het wereldwijde WTI-landschap.
De STI 2023 breekt daarbij een lans voor het versterken van de technologische strategische autonomie van de OESO-landen.
Klimaatverandering, toenemende geopolitieke spanningen en de COVID-19-pandemie hebben immers risico's aan het licht gebracht, voor het WTI-beleid. Bestaande bedreigingen zijn hierdoor explicieter in beeld gekomen.
Daarenboven roept het groeiende overwicht van China op het gebied van grensverleggende technologieën ook verschillende zorgen op voor de liberale markteconomieën.
Het gaat hier bijvoorbeeld om toenemende concurrentie in kritieke technologieën die naar verwachting in de toekomst het economisch concurrentievermogen én de nationale veiligheid zullen beïnvloeden.
Het gaat bovendien ook om de toenemende kwetsbaarheid van de toeleveringsketen door strategische afhankelijkheden, bijvoorbeeld in halfgeleiders en kritische grondstoffen/mineralen. Deze zorgen vertalen allemaal zich in een groeiende convergentie tussen economische en veiligheidsbeleidsagenda’s, in een toenemende wereldwijde concurrentie rond technologie.
Drie types van overheidsmaatregelen worden door de OESO onderscheiden: ‘protection’, ‘promotion’ en ‘projection’, ofwel ‘de 3 P’s’.
Deze drie types kunnen de tussenkomst van de overheden in dit proces sturen en de strategische autonomie versteken.
- PROTECTION : het beperken van technologiestromen en de vermindering van afhankelijkheidsrisico's: bv via exportcontroles van technologieën, het bewaken van diversificatie in de toeleveringsketen, ….
- PROMOTION: het versterken van (binnenlandse) innovatiecapaciteiten en -prestaties, b.v. door een holistisch innovatiebeleid, een missiegericht innovatiebeleid, het uitwerken van nationale industriële strategieën, …
- PROJECTION : het uitbreiden en verdiepen van internationale WTI-allianties tussen gelijkgestemde economieën en een actieve deelnames in organisaties die over internationale standaarden beslissen.
Hoofdstuk 2 van de STI 2023 beschrijft hoe de OESO-landen én China fors in innovatie investeren met een mix van bescherming, promotie en projectiemaatregelen om hun relatieve posities te versterken.
Nieuwe uitdagingen voor het WTI-beleid (2): meer directionaliteit en missiegericht beleid
De STI 2023 bepleit ook een meer missie-gerichte benadering van het WTI-beleid om de klimaatuitdaging aan te pakken.
Het rapport benadrukt dat enkel een versnelling van de ‘low carbon innovation’ het doel van de ‘net-zero’ emissies in 2050 mogelijk zal maken.
Onderstaande figuur, ontleend aan het Internationaal Energie Agentschap, toont aan dat de technologieën die vandaag ‘marktrijp’ zijn enkel volstaan om de doelstellingen horizon 2030 te halen.
Om de doelstellingen horizon 2050 te halen, zal 50 procent van de CO2-emissiereducties dienen gerealiseerd te worden met technologieën die zich vandaag enkel nog maar in de demonstratie- of prototype fase bevinden.
De innovatie-cyclus zal dus versneld ingekort dienen te worden, willen we onze doelstellingen in 2050 bereiken.
Om dit mogelijk te maken stelt de OESO het volgende:
‘Directionality is implicit in all policy making by design, of course, but fixing directionality failures in STI systems presents a break from the recent orientation of STI policy, where, over the last couple of decades, the STI policy mix has become more horizontal and agnostic on the research and technologies it supports. (…)
Along these lines, governments are experimenting with new policy instruments, such as challenge-based funding and mission-oriented innovation policies (MOIPs) that bring together multiple actors, including firms and public-sector research organisations, to co-create and collaborate on pathways to net-zero.’
Missiegericht innovatiebeleid wordt dan ook steeds populairder als beleidsreactie op het behalen van net-zero targets (klimaatneutrale doelen) en wordt door meer en meer landen effectief opgestart.
Deze (klimaat)doelstellingen bevatten daarbij duidelijke en meetbare streefdoelen en vergen een bredere coördinatie van diverse beleidsplannen over een heel spectrum van gerelateerde topics heen.
Deze recente beleidsvisie onderscheidt zich van de meer traditionelere en gefragmenteerde beleidsbenaderingen uit het verleden. Deze nieuwe missiebenadering moet toelaten om verschillende ondersteunende instrumenten beter te integreren in de verschillende stadia van de innovatieketen.
Het aantonen van een bijdrage tot de langetermijndoelstellingen, op een tijdlijn die verenigbaar is met de politieke cycli en beslissingen hierbij op korte tot middellange termijn, blijft voor de meeste net-zero missies evenwel een uitdaging.
Deze missies echt van de grond te krijgen en coördinatieplatformen en geïntegreerde beleidskaders, die een breed scala aan actoren mobiliseren, op elkaar afstemmen blijkt geen evidentie.
Het overwinnen van veel barrières - inclusief administratieve en juridische regels, boekhoudkundige structuren en governance modellen – vereist veranderingen die evenwel vaak ver buiten het bereik van de WTI-autoriteiten liggen.
Net-zero-missies omvatten daarom een gezamenlijk ontworpen agenda, een specifieke beleidsstructuur en er bovenop een op maat gemaakte en geïntegreerde beleidsmix.
- Strategische oriëntatie: het hoofddoel van missie-gericht innovatiebeleid is het ontwikkelen en vaststellen van algemeen aanvaarde doelstellingen met betrekking tot een complexe uitdaging die moet worden aangegaan. Hierdoor wordt de basis gelegd voor doelgerichte, gecoördineerde actie(s).
- Bredere coördinatie van beleidsplannen tussen betrokken administraties/beleidsniveaus, waarbij de autoriteiten bevoegd voor het onderzoeks- en innovatiebeleid, de beleidsmakers van de uitdagingen die aangepakt worden en het beleid en de regelgevende instanties die verantwoordelijk zijn voor het algemeen kader, allemaal nauw betrokken worden. Op dit moment blijkt evenwel dat in veel gevallen doelstellingen richting net-zero-missies uitsluitend afkomstig zijn van overheidsinstanties in STI-domeinen.
- Beleidsimplementatie: ‘Mission-oriented innovation policies’ worden geïmplementeerd door middel van een uitgebreide mix van beleidsinterventies en diverse initiatieven ter ondersteuning van een reeks activiteiten. Dit gaat van de onderzoeksfase tot de (markt)introductiefase, maar ook over het verwerven van de vereiste vaardigheden van belang in het innovatieproces. Voor een deel vervangt dit beleid het bestaande beleid niet, maar bouwt het voort op en coördineert het bestaande beleid om een specifieke uitdaging aan te pakken.
Hoofdstukken 3 en 5 van het rapport diepen dit verder uit.
Nieuwe uitdagingen voor het WTI-beleid (3): ‘emerging technology governance’
Het laatste hoofdstuk van de STI 2023 zoomt in op de uitdaging van het ontwikkelen van gepaste governance kaders voor ontluikende technologieën die een grote impact hebben op onze (democratische) samenleving.
Het rapport stelt de uitdaging als volgt:
‘The democratic community is increasingly asserting that “shared values” of democracy, human rights, sustainability, openness, responsibility, security and resilience should be embedded in technology, but questions remain on how this should be accomplished. Using “upstream” design principles and tools can help balance the need to drive the development of technologies and to scale them up while helping to realise just transitions and values-based technology.’
Zo een kader rust allereerst op gedeelde waarden en omvat enerzijds drie ‘design criteria’ en anderzijds drie ‘beleidsinstrumenten’ en dit alles binnen een internationale samenwerking.
We verwijzen de geïnteresseerde lezer naar hoofdstuk 6 van het rapport.
